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  • Publish Date:2016/11/15
    Modify Date:2016/11/15

希臘債務危機與紓困方案公投的影響與啟示

洪德欽


中央研究院歐美研究所研究員


(E-mail:dchorng@sinica.edu.tw)

 

一、希臘債務危機概況

  2008年9月全球金融危機發生,2009年12月希臘承認其政府債務總額已高達3,000億歐元,占希臘GDP 113%,歐盟事後調整為GDP 129.3%,遠高於加入歐元區經濟趨同標準的60%。另外,2009年希臘政府預算赤字虛報為3.7% GDP,歐盟事後調整為GDP 15.8%,大大超過歐盟歐元區會員國年度預算赤字不得超過3%的標準。2010年4月23日希臘公告其債務已達3,500億歐元。2010年5月3日歐盟、歐洲央行(ECB)與IMF三巨頭(troika)宣布1,100億歐元的第一次紓困方案,條件是希臘必須採取財政緊縮政策,大幅削減公職人員薪資及社福支出,這一方面占希臘公共支出75%。希臘也必須實行增加稅收、防止逃漏稅,及財經改革、防止貪污等措施。

  2011年10月27日歐盟高峰會決定給予希臘債務減記50%,在德國及法國壓力下,私人銀行被迫減記1,000億歐元。

  希臘在三巨頭紓困及減記情況下,歐盟期使希臘負債總額占GDP比例由2010年160%,至2020年降為120%。GDP 120%仍然高於60%標準,所以希臘債務危機在2020年前仍然存在。2010年以來,近五年希臘退休年金已削減50%,經濟衰退25%。經濟衰退另加債信破產,希臘必須依賴歐盟、ECB及IMF三巨頭的紓困,才得以繼續運作。

二、希臘公投的原因及結果

  2014年12月25日希臘大選,齊普拉斯領導的「激進左派聯盟」(Syriza)取得勝利,執政後開始執行「反撙節」政策,要求與歐盟、ECB及IMF債權方三巨頭重啟協商紓困方案,其如意算盤是如同前次銀行減記一樣,希望三巨頭減記50%主權債務。在2015年6月期間的談判過程,希臘底線是減記國債30%及拒絕削減退休年金,被三巨頭拒絕。2015年6月30日希臘還不出到期的16億歐元IMF債務,構成「違約」(default),再度引爆希臘債務危機。

  希臘執政黨決定於7月5日舉行公投,以決定希臘是否接受三巨頭提出的紓困方案。公投投票率62.5%,結果為61.3%投票人拒絕國際債權人紓困方案,贊成票38.7%,算是反對派壓倒性勝利。但是在激情過後,希臘仍須面對現實,加快腳步重啟談判,否則沒有新的紓困救援,希臘金融及經濟可能崩潰。此一公投乃齊普拉斯算準希臘人民勢必否決,藉以爭取更好的談判籌碼:一是爭取第3輪紓困援助或債務再度減記,二是債務期限可以展延,三是放寬紓困條件等。但是,希臘公投乃是齊普拉斯的大豪賭,操弄民粹,將政治責任推給希臘人民、歐盟及歐盟會員國,使其共同分擔希臘債務危機問題。然而事情發展不見得能如齊普拉斯所願,因為希臘本身沒有什麼談判籌碼,所以公投結果雖有61%投票表示不接受三巨頭紓困方案,但是希臘財政部長瓦魯法奇斯已馬上請辭,顯示重啟談判也是困難重重,難以進行。

三、希臘公投的可能發展及影響

  2015年7月7日歐盟將先行召開歐元區高峰會,由歐盟理事會主席圖斯克主持,針對希臘公投結果,討論因應措施及後續談判,另外也將討論是否對希臘銀行提供緊急流動性援助(ELA)。希臘與歐盟雙方皆不希望希臘退出歐元區,因此預期希臘與三巨頭會展開新一波談判,有可能談出新的紓困方案,條件較前略為寬鬆,如果希臘仍不接受,7月20日到期應還給ECB的34.6億歐元債務再度違約,希臘被迫退出歐元區的機率將大大提高。

  希臘於2015年7月10日要求國債減記535億歐元較不樂觀,否則國際債權人將蒙受巨大損失,且義大利、西班牙及葡萄牙等債信有問題國家,可能依樣畫葫蘆,要求減記,而使歐債危機形成一個無底洞,勢必危及其他會員國利益、歐洲經濟與歐盟整合。

  2015年7月20日到期之ECB 34.6億歐元債務,希臘如果仍還不出錢,除了違約之外,ECB依規定,必須終止希臘申請緊急流動性援助的資格,希臘銀行缺乏流動性,勢將關閉,希臘經濟亦有崩潰之風險,可能也會被迫退出歐元區,全球金融市場於7月6日普遍下跌即是一種市場不安的具體反映。

  在希臘拒絕接受紓困條件下,違約之可能性已大幅提高,希臘央行於公投前已表示希臘可能退出歐元區。財長於公投結果出爐後馬上閃辭走人,齊普拉斯亦於公投後表示希臘可能需要「人道援助」,凡此在在顯示希臘本身已預測退出歐元區的悲劇可能發生,希臘瀕臨破產。

  事實上,希臘於2012年接受三巨頭紓困方案,實行撙節政策,已引發大規模街頭暴動,社會不安。三巨頭早已悄悄啟動一項希臘退出歐元區的秘密計畫,即所謂「Z計畫」,模擬並推演各種可能發生情境、影響及對策,在媒體圈內因而出現所謂「Grexit」之新名詞。所以,讓希臘退出歐元區,是誰打開了潘朵拉盒子,答案應該是希臘本身,尤其齊普拉斯要負最大責任。

四、希臘未來何去何從

  里斯本條約於2009年12月1日生效後,歐盟條約中已有會員國退出歐盟的「退場機制」條款。依據舉重明輕法理,會員國退出歐元區也是可行的。希臘如果被迫退出歐元區,歐盟與希臘將啟動雙邊談判,做出相關安排,讓希臘「有秩序」地退出歐元區。另外在退出前也會有一些過渡安排,以維護希臘與歐盟的金融穩定,避免產生經濟崩潰的希臘悲劇。希臘如果退出歐元區,仍是歐盟會員國,歐盟及其會員國仍然會給予一定之協助及支持,畢竟希臘是歐洲及西方文明的一個重要發源地,蘇格拉底、亞里斯多德及柏拉圖等哲學大師輩出。希臘是歐洲門面,不容斯文掃地。事實上,這也是考驗歐盟解決希臘與歐債危機的能力。希臘退出歐元區,如果經濟崩潰也有可能向中國或俄羅斯尋求奧援,會讓歐盟臉上無光,並使中、俄影響力延伸至希臘及地中海。

  希臘政府於2015年7月9日已向歐盟遞交一份13頁的新紓困計畫,要求535億歐元第三輪紓困,以拯救2018年前希臘各筆到期債務以及支援重整計畫。此一紓困計畫重點已不再要求三巨頭減記希臘國債,計畫內容與被公投否決的三巨頭提案也無太大差異,顯示希臘本身沒有太多談判籌碼,因此同意執行更為嚴格的撙節計畫,以換取紓困援助。希臘紓困計畫提案將實行稅制及社福改革,包括增值稅(VAT)一律調整為23%、公司稅從26%增至28%、退休年金改革方面,將於2022年將退休年齡延至67歲,並刪減2015年及2016年國防預算各1億及2億歐元、國營事業進一步民營化、嚴格查稽逃稅以增加稅收等,期使希臘目前國債總額占GDP 180%可以進一步調降。

  希臘國會於7月11日通過新的紓困提案及撙節計畫,251贊成,32票反對,8票棄權。7月11日歐元區財政部長會議討論此一新的希臘紓困提案。7月12日歐元區19會員國高峰會及歐盟28會員國高峰會決定是否接受此一新提案。希臘第3輪紓困提案,在某些歐元區會員國必須經由其國會同意,所以仍存有一些不確定性。尤其「信任」以成為希臘第3輪紓困方案的關鍵議題。希臘在第1及第2輪撙節承諾往往皆未確實執行。歐元區許多國家針對希臘執行撙節與財政革的誠信、決心、效率及成果,仍有所疑慮。希臘經過兩次巨額紓困,其國債總額於2015年仍高達GDP 180%,因此於2020年調降至GDP 120%的目標,不容樂觀。2010至2015年希臘經濟已衰退25%。經濟無法成長的情況下,2018年針對第3期紓困計畫仍有可能重覆發生違約倒債情形,而再度要求減記或被迫退出歐元區。

  2015年7月12日歐元區財長會議,針對希臘第3次紓困方案,已提出一份4頁評估草案,指出紓困的ㄧ項前提是,希臘必須於7月15日前由其國會通過新的法案,針對就業、稅收、私有化等方面,採取一系列更加嚴格的財政撙節政策及緊縮措施;草案同時警告,雙方如果不能達成協議,希臘有可能「暫時退出歐元區」。

五、希臘債務危機對台灣的啟示

  希臘債務危機乃是長期累積而來,所謂「冰凍三尺,非一日之寒」。希臘政黨往往於大選期間大開支票,導致社福開支大增,為了討好選民,競相減稅,外加逃漏稅,導致稅基流失,財政入不敷出,而需依賴舉債度日,以債養債,惡性循環,債台高築,形成債務危機。

  債務危機將導致國家信評被調降,發債成本大幅提高,資金外流,通貨膨脹,失業率提高,金融不穩定,經濟衰退等惡果。所以,希臘債務危機值得台灣警惕,政府每年度預算赤字及政府負債總額需要節制,才不致發生舉債度日,債留子孫,禍遺台灣的後果。

希臘債務危機的解決,最關鍵的仍是希臘本身之「自我紓困」,亦即嚴格執行撙節計畫,減少政府財政赤字,從事經濟及財政改革,促進經貿復甦等,才是正道。IMF研究指出,減少1% GDP預算赤字,將使一國「國際收支帳戶」(Balance of Payments, BOP)產生0.5% GDP以上的改善。自我紓困因此也符合「自助人助,自救天救」的道理。

  希臘債務危機給台灣的最大啟示是,政府要嚴格控制年度預算赤字及政府負債總額。台灣中央及地方政府負債總額於2015年已達6.5兆元,潛藏負債更高達18兆元,已超過「公共債務法」第5條各級政府負債總額合計不得超過GDP 50%的上限規定。苗栗等地方政府於2015年負債甚至破表,員工薪水必須尋求行政院協助,才得發放,這些皆是警訊,必須共同重視,以防患於未然。希臘債務危機有歐盟、ECB及IMF三巨頭,以及德國、法國、義大利等28個歐盟會員救助;而台灣目前不是IMF會員國,又與大部分國家沒有正式邦交,如果發生債務或金融危機,真的只有「自我紓困」,「自己的國家自己救」了。所以,我們更應提高警覺,嚴格控制政府財政赤字以及負債總額,以維持台灣金融穩定、國家安全、長治久安及永續發展。

參考資料:

1. 洪德欽,〈歐債危機與歐盟財政規範的改革〉,《中華國際法與超國界法評論》,第8卷第2期,2012年12月,頁155-195。
2. 李貴英,〈歐盟經濟治理與歐盟財政條約〉,《歐債陰影下歐洲聯盟新財經政策》,2013年10月,頁75-113。
3. 李顯峰,〈歐債危機與主權信用評等:刀俎魚肉或代罪羔羊?〉,《歐債陰影下歐洲聯盟新財經政策》,2013年10月,頁41-74。
4. 洪德欽,〈歐洲中央銀行對金融危機之因應〉,《歐債陰影下歐洲聯盟新財經政策》,2013年10月,頁3-40。
5. 洪德欽,〈若拒新紓困案,20號又不還債,希臘退歐元區,機率過半〉,接受專訪,《聯合晚報》,2015年7月6日,A9版。

 

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